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§三 户籍制度等配套改革是实现新型城镇化的关键（第1页）

§三　户籍制度等配套改革是实现新型城镇化的关键

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“有序推进农业转移人口市民化”。《规划》特别强调“推进符合条件农业转移人口落户城镇”。即，“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。”一方面，要“健全农业转移人口落户制度”，另一方面，要“实施差别化落户政策”。

以户籍制度为核心的二元体制、过于僵硬的城乡行政区划体制等，人为抑制了城镇化进程。

我国的城镇化走过了一段曲折的道路。新中国成立以后，为了在较短时间内建立起较为完备的工业部门，我国建立了以户籍制度为核心的二元体制，以计划和行政手段人为抑制城镇化进程。改革开放后，市场机制的逐步建立和快速工业化加速了我国城镇化进程。但是，城镇化发展依然面临重重体制阻力。

2012年社会蓝皮书（即《2012　年中国社会形势分析与预测》）指出，2011年中国的城镇人口占总人口比重首次超过了五成，近三成农业户籍人口已经居住在城市，这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段，城市化进程展现出了其超强的发展势头。中国维持了数千年的产业格局和人口格局也正在悄然间发生着变化。越来越多农业户籍的人入住到城市，农村人口转化为城镇人口，摆脱了传统的职业收益，而是开始投入城市的基本建设中来，这对中国的城市化和现代化都在一定程度上起到了积极的作用。

但是，就在中国的城市化进程正在飞速推进的同时，也付出了巨大的代价，有专家指出，城市化所诞生的矛盾更加值得所有人的注意。中国虽然强大，但仍然属于发展中国家，城市的工业化推动了城市化和农村的发展，同样也产生了不少“新流动人口”。在中国，务农人口已经不足四成，并正在呈逐年递减的势头，我国现今依然面临着农村人口进入城市就业的较大压力，因此，如何合理解决新生劳动力的就业，特别是新进入城市的农业户籍人口的就业就成了今后社会生活的重中之重。这些“半城市化”状态下的人，所处的位置依然尴尬，一方面他们享受不到作为城市非农户口居民的保障待遇，另一方面抛弃了原有生活状态的他们也急需适应城市化的速度。真正意义上的城市化，需要更完善的社会制度作为保证，让所有人享受到城市化的果实。

要实现农民转变为市民目标，需要系统的配套改革措施。已经有许多学者对失地农民进行了调查研究，指出了失地农民被动变为市民之后的诸多问题，农民变为市民之后就业和收入难有实质性改善，大部分失地农民难以实现自我认同的转变、难以融入城市。所以，不应低估农民转变为市民的难度，不应忽视农民的心理和文化与城市存在明显的差异。

农村和农业生活模式、文化不同于城市，农民向市民的转化需要漫长的过程，一切机构、社会机制和心理机制都必须要改变，人格结构必须重组。城镇化会导致大量的农民变成市民，被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。

从农民到市民的变化不是简单称呼的改变。农民的市民化涉及户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等全方位的制度变革，需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。

在一系列的配套制度改革中，最为重要的是进行户籍制度改革，因为当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。遗憾的是，至今在户籍制度方面仍未有明确的、有实质性进步的改革举措，尤其在大城市户籍改革方面。

城镇化的问题，从根本上说是个制度问题，户籍制度阻碍了城镇化，我们城镇化过程中“人”的城镇化滞后于“土地”的城镇化，一个重要的原因就是户籍制度，我国城乡二元结构的存在，原因也在于户籍制度。

如果前30年的城镇化进程是围绕土地财政打转的话，那么新型城镇化则应该围绕着人打转，未来城镇化需要从土地的城镇化转向人口的城镇化。城镇化必然会涉及户籍、土地和财税等改革。

（一）户籍制度改革迫在眉睫

按照党的十八大关于加快户籍制度改革的部署要求，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所，这是我国城镇化过程中正在进行的一项艰巨任务。

2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出要推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地使用效率、建立多元资金保障体制等六大方面任务，而在这六大任务中，推进农业转移人口市民化成为首要任务，由此可见，户籍改革已经成为破解新型城镇化推进困局最关键的一把钥匙。

中央农村工作会议指出，要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色推进新农村建设，努力让广大农民群众过上更好的日子。要实现这些要求，必须加快户籍制度改革，绝不能让户籍身份拖了进城农民市民化的后腿。

向城市转移的农民类型，主要分为流动人口、失地农民和在地农民。根据他们市民化的方式，又可以将农民市民化的路径分为“被动城镇化”和“主动城镇化”两大类。被动城镇化主要是指由政府主导推进，通过“征地安置”，实现农村土地的城市化和农民身份的“农转非”。而主动城镇化则指农民自主选择进入城市的城镇化过程。对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，必须满足三方面的基本条件：一是在城市生活的物质基础和一定的保障；二是能够顺利渡过城市适应期，形成城市认同感和归属感；三是农民与土地的联结足够弱化，和城市接纳制度的形成。对此，一是建议未来户籍制度改革应逐步转换户籍功能，把人口登记和公共服务的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，让部分农民到中小城镇进行市民化。

所谓新型城镇化究竟“新”在了哪里?在业界看来，这种“新”不是说一种新的背景、新的形势或者说新的方法，而是新的制度，它体现在城镇化的制度创新。

在改革开放30多年来的城镇化进程中，虽然每年有上千万人口从农村转移到了城市，以“常住人口”为统计口径的城镇化率已经超过50%，然而，众所周知的现实是，在不少城市中，尤其是大型、超大型城市，“农民”依然是近半数进城人口不可抹去的身份标签，哪怕是在“农民”后面加上一个“工人”的标签，也改变不了他们只能为城市作贡献，却不能享受城市发展福利的命运。

产业带来人口，人口带来消费，消费推动城镇化。话虽如此，但在旧的城镇化模式中，产业带来了人口，但人口集聚却没有带来消费，这也是造成中国当前城镇化进程困局的主要原因。归其根本原因，并不在于进城人口没有消费欲望，相反，按照经济规律，低收入群体的边际消费倾向非常高，他们只要手里有钱，要比富人更愿意花钱，问题的关键在于，他们不愿意消费，或者说没有能力消费。

西方经济学基本概念指出，所谓“消费需求”，不仅需要有购买意愿，还需要有购买能力，而要想让进城的农民提高购买能力，唯一的办法就是让他们可以像真正的“城里人”一样获得住房、医疗、教育等多个方面的福利，让他们可以后顾无忧的消费，而户籍正是阻碍进城农民获得这些福利的最后一道门槛，迈过了这一道门槛，用精细的制度设计让更多的农民获得城市文明发展的成果，城镇化也就水到渠成了。

从市场经济的角度看，农民进城，或者是城市间人口迁徙的选择，人们选择居住的城市是一个精打细算理性的过程。一般而言，生活成本、就业机会或居住环境是最重要的考虑因素。

然而，由于户籍制度的约束，高达2。6亿的“半城市化人”生活在城镇里没有城镇户口，没有享受到相应的公共服务和配套设施，他们的生活和消费都没有达到城市居民的水平，也使得当前的城市化难以如预想中一样拉动消费和内需。

因此，新型城镇化，对于地方政府来说，并不是有更多的土地出让，而是需要投入更多的财力物力，弥补半城市化的差距，弥补公共服务和设施配套方面的欠账。

城镇化带来的人口从农村流入城市，从小城镇流入大中型城市，意味着流入城市的政府支出大幅增长，不管接纳地愿意与否。

进入城市的人口面临着生存成本，包括占用土地、水资源、能源等基础成本，衣食等生活成本，住房等居住成本和医疗成本等;以及发展成本，即人力资源培训的成本，就业成本和社会保障成本等。

在资本逻辑的指引下，哪个城市都希望不要吸引其他城市不欢迎的移民，不主动考虑吸纳外来流动人口作为新市民。因此，无论是大城市还是中小城镇，都在有意无意地设置各种城市的进入门槛，包括不对等的就业、教育、医疗等政策，以及繁复的税费，组织和排挤弱势群体市民化。

实际上，这些排斥外来人口的城市管理者可能没有意识到，人口是经济因素而非政治因素，人口是促进城市繁荣的生产力而非负担。

深圳因移民而兴，从一个南国渔村变身为国际化大都市，却因为户籍制度而陷入发展的瓶颈。1980年，深圳只是一座小渔村，人口也仅有2。5万人。后来成为中国第一个经济特区，不受劳动力的迁徙限制，可以实行自由的市场经济，全国各地的人纷纷涌入这个南国渔村，慢慢地成长为一个工业集散地。深圳的人口到了20世纪末已经接近700万，其中许多是来自全国各地的乡村移民，聚居在工厂宿舍里。此外，也诞生了一群繁盛活跃的中产阶级，他们大多从其他中小城市迁徙到深圳，深圳也因此成为服务于全球的制造基地。

经过上个世纪90年代的繁荣以后，深圳逐渐出现了发展瓶颈。近10年来，深圳不断调高最低薪资标准，劳动力却在不断流失。虽然深圳市政府不断提高最低薪水，却无助于吸引劳动力回头，因为打工者需要的不仅仅是薪资，更是可以落地生根的机遇。